Notat til Klimarealisme af Otto Brøns-Petersen, CEPOS
Dansk klimapolitik indebærer både samfundsøkonomiske omkostninger og gevinster. Ideelt set bør politikken balanceres, sådan at den marginale gevinst svarer til den marginale omkostning – så én krone ekstra i omkostninger giver en gevinst på en krone. Vi befinder os dog et pænt stykke fra det ideelle punkt.
Hvad er gevinsten ved mindre dansk udledning af drivhusgas?
Gevinsten ved at begrænse drivhusgasudledningen består i færre klimarelaterede skadesomkostninger. Der er selvsagt stor usikkerhed om, hvilke konsekvenser øget koncentration af drivhusgasser i atmosfæren vil få. Usikkerheden knytter sig både til størrelsesordenen og karakteren af de naturvidenskabelige mekanismer og til konsekvenserne for menneskeheden. Til at vurdere det, er der udviklet såkaldte Integrated Assessment Models (AIMs), som baserer sig på litteraturstudier fra både naturvidenskab og økonomi. Et nøglebegreb er Social Cost of Carbon, SCC – altså den samfundsøkonomiske omkostning ved et ekstra ton drivhusgas (typisk udtryk i CO2-ækvivalenter, CO2e).
I min analyse af dansk energipolitik (Brøns-Petersen 2017) tager jeg udgangspunkt i en global SCC på 409 kr./ton CO2e, baseret på et litteraturstudie af Tol (2013). Senere litteraturstudier afviger ikke afgørende (Nordhaus og Moffat 2017). Dietz og Stern (2014) angiver et interval på 232-745 kr./ton.
De samlede danske udledninger af drivhusgasser ventes ifølge Energistyrelsen (2018) at nå op på 45,2 mio. ton CO2e i år. Med udgangspunkt i en SCC på 409 kr./ton er der altså en potentiel gevinst på op til 18,5 mia.kr. ved at eliminere den danske udledning i 2019. Tager man hensyn til, at en isoleret dansk reduktion gennemsnitligt øger udledningerne i udlandet – såkaldt lækage – med omtrent halvdelen (Det Miljøøkonomiske Råds Formandskab 2019), reduceres potentialet til ca. 9 mia.kr.
Det er dog som sagt ikke samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt at begrænse udledningerne længere end til det punkt, hvor omkostningerne ved at reducere drivhusgasudledningerne begynder at overstige gevinsten.
Hvad koster det at fjerne et ton drivhusgas?
Det primære redskab til at reducere drivhusgasudledningen er afgifter samt EU’s kvotesystem. Hertil kommer tilskud til vedvarende energi og energibesparelser samt direkte reguleringer af især landbrugets udledninger.
Udledninger inden for kvotesystemet (som omfatter industrien, kraftværker og fly inden for EU/EØS) kræver, at man erhverver en CO2-kvote; den har en omkostning lige som at betale afgift
Afgifter og betaling for kvoter er overførsler fra borgerne til staten. Men incitamentet til at spare afgiften eller kvoten medfører, at de marginale reduktionsomkostninger kommer til at svare til afgifter og kvotepris.Det kaldes også skyggeprisen på drivhusgasreduktion.
Den gennemsnitlige skyggepris for CO2 fra energi (og altså undtaget landbrugets udledninger) er 877 kr./ton. Det er godt dobbelt så meget som litteraturstudiets resultat for den globale skadevirkning på 409 kr./ton. Det ligger desuden uden for det nævnte spænd for usikkerheden om SCC (på 232-745 kr./ton). Opgørelsen stammer fra min analyse nævnt ovenfor (og vedrører 2016-afgiftsniveauer, dog når PSO-aftalen er fuldt indfaset).
Uens afgifter øger de samfundsøkonomiske omkostninger
Mens den gennemsnitlige skyggepris altså er 877 kr./ton, så varierer de stærkt for forskellige typer af udledninger. Nogle (f.eks. i den kollektive transport) er helt afgiftsfritaget, mens benzindrevne personbiler betaler ca. 3.500 kr./ton (skyggeprisen på biler omfatter brændstofsafgifter samt de energiafhængige dele af ejer- og registreringsafgiften). Landbruget er også fritaget for afgifter, men omkostningen ved den omfattende direkte regulering kan svare til en ganske høj skyggepris. De meget uens afgifter giver anledning til et unødvendigt stort samfundsøkonomisk tab.
Den samlede samfundsøkonomiske omkostning ved afgifter og kvoter på drivhusgasser fra energi kan beregnes til 25,1 mia.kr. om året.
Hvis alle drivhusgasudledninger fra energiforbrug blev omfattet af en ensartet afgift (på 760 kr./ton), ville den samlede drivhusgasudledning begrænses til samme niveau som i dag (dvs. 2016), men med en samfundsøkonomisk omkostning på 14,3 mia.kr. Det koster altså 10,8 mia.kr. eller 75 pct. mere end nødvendigt.
Nu har Danmark som sagt ikke ansvaret for at begrænse de udledninger, som finder sted inden for EU’s kvotesystem. Hvis man alene ser på de udledninger, vi har ansvaret for, så løber den unødvendige samfundsøkonomiske omkostning ved uens afgifter op i 17,0 mia.kr. om året. Det har med andre ord en yderligere unødvendig omkostning, at vi dobbeltregulerer kvotesektor-udledningerne.
Opgørelserne af de samfundsøkonomiske omkostninger omfatter ikke forvridningerne ved de direkte tilskud, der ydes til vedvarende energi (f.eks. støtte til vind- og selenergi). Den ekstra samfundsøkonomiske omkostning herved kan anslås til 5 mia.kr.
Hvad vil det koste at blive fossilfri?
Danske politikere har foreslået forskellige danske varianter af FN-målsætningen om at begrænse drivhusgasudledningen i 2050 med 80-95 pct. Jeg har forsøgt beregne den samfundsøkonomiske omkostning ved at blive fossilfri i Danmark i 2050. Det svarer til, at al energiforbrug er ikke-fossilt (og at kun landbruget udleder drivhusgasser).
Det skønnes forsigtigt til at koste op til 100 mia.kr. om året (Brøns-Petersen 2015). Det baserer sig både på en top down-beregning (hvilken ensartet afgift skal der til) og en bottom-up-beregning (hvad koster de billigste konkrete virkemidler). Det svarer til 5 pct. af det nuværende BNP eller 4 pct. af BNP i 2050, når der tages hensyn til faldende energiintensitet i produktionen. Det svarer desuden til fem gange den globale samfundsøkonomiske gevinst ved at eliminere al dansk udledning af drivhusgas – eller ti gange ved hidtidige lækagerater (jf. potentialet beregnet ovenfor).
Det kan vise sig, at den grønne teknologi vil udvikle sig voldsomt i forhold til fossil teknologi frem til 2050. Så vil fossilfrihed blive billigere – og også i høj grad komme af sig selv. Men det er også muligt, at den fossile teknologi vil udvikle sig mest – som det f.eks. er sket med skifergasteknologi – og så vil fossilfrihed indebære en større omkostning. I beregningen er derfor antaget, at begge teknologier udvikler sig med samme hast.
Hvad koster regeringens målsætning om 70 pct. lavere drivhusgasudledning
Mette Frederiksen-regeringen har sammen med sine parlamentariske støttepartier indført en målsætning om at reducere drivhusgasudledningerne med 70 pct. i 2030 i forhold til i 1990. Der er tale om en reduktion på 19,3 mio. ton CO2e i forhold til den forventede udledning på 40,5 mio. ton i 2030 ved uændret politik.
Det kan med betydelig usikkerhed anslås at indebære en samfundsøkonomisk omkostning på 26 mia.kr. ved anvendelse af de mest omkostningseffektive redskaber bortset fra kvoteannullering (Brøns-Petersen 2019).
Ved en global SCC på 409 kr./ton CO2 svarer den samfundsøkonomiske gevinst til 7,9 mia.kr. – eller det halve ved gennemsnitligt lækageomfang.
Udfordringerne
De klimaøkonomiske beregninger af dansk klimapolitik peger samlet på to problemstillinger. For det første står de forventede gevinster selv på globalt niveau generelt ikke mål med omkostningerne. Det gælder selv ved meget høje skøn på SCC. For det andet anvender vi ikke de mest omkostningseffektive redskaber. Det medfører, at der er en unødig høj omkostning – alternativt at de opnåede drivhusgasreduktioner er mindre, end de kunne være. Mange politikere ønsker, at Danmark sætter et eksempel for omverdenen; men en dyrere omstilling end nødvendigt er næppe noget godt eksempel.
Referencer
Brøns-Petersen, Otto. 2015. “Hvad vil det koste at blive fossilfri?”, februar. https://cepos.dk/media/3912/2015-02-notat_hvad-vil-koste-at-blive-fossilfri_feb2015.pdf.
———. 2017. “Forvridningstab og skyggepriser i dansk energipolitik”. CEPOS Analysenotat. CEPOS.
———. 2019. “Samfundsøkonomiske omkostninger ved 60 pct. og 70 pct. drivhusgasreduktion i 2030”. Cepos analysenotat. https://cepos.dk/media/3599/samfundsoekonomiske-omkostninger-ved-60-pct-lavere-drivhusgas-i-2030.pdf
Det Miljøøkonomiske Råds Formandskab. 2019. “Økonomi og Miljø”.
Dietz, Simon, og Nicholas Stern. 2014. “Endogenous Growth, Convexity of Damages and Climate Risk: How Nordhaus’ Framework Supports Deep Cuts in Carbon Emissions”. SSRN Electronic Journal. https://doi.org/10.2139/ssrn.2471019.
Energistyrelsen. 2018. “Basisfremskrivning 2018”. https://ens.dk/sites/ens.dk/files/Analyser/basisfremskrivning_2018.pdf.
Nordhaus, William, og Andrew Moffat. 2017. “A Survey of Global Impacts of Climate Change: Replication, Survey Methods, and a Statistical Analysis”. w23646. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. https://doi.org/10.3386/w23646.
Tol, Richard. 2013. “Targets for global climate policy: An overview”. Journal of Economic Dynamics and Control 37 (5): 911–28.
Danish